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Einführung

Die internationale Handelspolitik regelt den Austausch von Gütern und Dienstleistungen zwischen den Ländern. Ziel ist der Abbau von Handelsbarrieren, um einen möglichst hindernisfreien Zugang zu nationalen Märkten sicherzustellen.

Entsprechend der vorherrschenden Liberalisierungsideologie wird dabei davon ausgegangen, dass der Freihandel den globalen Wohlstand steigert. Wie jede politische Massnahme produziert aber auch Handelsliberalisierung Gewinnerinnen und Verlierer. Letztere stehen jedoch in der heutigen Handelspolitik nicht im Zentrum, da das Augenmerk auf den aggregierten Wohlstand gerichtet ist. Um dem Ziel einer gerechteren Globalisierung näherzukommen, muss die Handelspolitik aber die VerliererInnen in den Fokus rücken. Dafür kämpft Public Eye.

Unterschieden wird zwischen multi-, pluri- und bilateraler Handelspolitik. Erstere meint eine Politik, an der alle Staaten beteiligt sind, während letztere die grenzüberschreitenden Handelsbeziehungen zwischen zwei Ländern oder Ländergruppen regelt. In den letzten Jahren hat zudem der plurilaterale Ansatz an Bedeutung gewonnen, bei dem eine Gruppe von Staaten in regionalen oder sektoriellen Abkommen gemeinsame Handelsregeln festlegt.

Multilaterale Handelspolitik

Die Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO) bildet den institutionellen Rahmen und das rechtliche Fundament des multilateralen Handelssystems. Mit ihrem erklärten Ziel der Liberalisierung des internationalen Handels ist sie die treibende Kraft der wirtschaftlichen Globalisierung. Die WTO legt für ihre Mitglieder verbindliche Handelsregeln fest, die rund 30'000 Seiten umfassen und in 30 Abkommen festgeschrieben sind. Die wichtigsten vier Abkommen sind das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Trade and Tariffs, GATT), das Abkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum (Trade-related aspects of Intellectual Property rights, TRIPS), das Allgemeine Dienstleistungsabkommen (General Agreement on Trade in Services, GATS) und das Landwirtschaftsabkommen (Agreement on Agriculture, AoA).

In acht Verhandlungsrunden wurde der internationale Handel seit dem Zweiten Weltkrieg massiv liberalisiert, indem Importzölle und andere als Handelshemmnisse eingestufte Grenzmassnahmen abgebaut wurden. Die letzten erfolgreichen Verhandlungen fanden im Rahmen der Uruguay-Runde von 1986-94 statt. Im Nachgang zu diesen Verhandlungen wurde 1995 die WTO gegründet (zuvor bildete das GATT den institutionellen Rahmen). Damit einher ging eine wesentliche Ausweitung des Geltungsbereichs der Welthandelsregeln, der bis dahin auf den Güterhandel beschränkt war. Neu wurden jetzt auch der Handel mit Dienstleistungen (GATS), geistigem Eigentum (TRIPS) und landwirtschaftlichen Produkten reguliert. Dabei spielte das intensive Lobbying von global operierenden Unternehmen eine Schlüsselrolle, wie Public Eye in ihrer Dokumentation "Machthungrige Strippenzieher" eindrücklich dargelegt hat.

Das Ansinnen der Industrieländer, den globalen Handel nach der Jahrtausendwende weiter zu liberalisieren, stiess anfänglich bei den Entwicklungsländern auf vehementen Widerstand. Mit dem Versprechen, es solle sich diesmal um eine "Entwicklungsrunde" handeln, in der ihre Bedürfnisse und Anliegen im Mittelpunkt stehen, konnten die Entwicklungsländer schliesslich für eine weitere Verhandlungsrunde gewonnen werden: die Doha-Runde war geboren.

Statt Wort zu halten, haben die Industrieländer jedoch ein weiteres Mal ihre Eigeninteressen in den Vordergrund gestellt und von den südlichen Ländern Zugeständnisse gefordert, die in einer Entwicklungsrunde nichts zu suchen haben. Unter der Führung u.a. Brasiliens, Chinas und Indiens haben sich die Entwicklungsländer jedoch erfolgreich gegen den Druck aus dem Norden gewehrt. Obwohl es von offizieller Seite noch nicht eingestanden wurde, deuten alle Zeichen darauf hin, dass den WTO-Mitgliedern die Lust auf weitere Handelsliberalisierungen vergangen ist – und die Doha-Runde über vierzehn Jahre nach Beginn der Verhandlungen gescheitert ist.

Public Eye ist Mitglied des europäischen wie auch des internationalen NGO-Netzwerks zu Handelspolitik und engagiert sich in der Schweiz für ein multilaterales Handelssystem, das allen Ländern den notwendigen politischen Handlungsspielraum für eine selbstbestimmte Entwicklung zugesteht und die Arbeits- und Menschenrechte sowie den Schutz der Umwelt und des Klimas ins Zentrum stellt.

Plurilaterale Handelspolitik

Ärmere Länder wehren sich in den WTO-Verhandlungen zunehmend gegen einseitige Liberalisierungsbemühungen zugunsten des reichen Nordens. In der Folge gibt es vermehrt Bestrebungen, regionale und sektorielle Handelsabkommen abzuschliessen, bei denen sich “willige” Länder auf Handelsregeln untereinander einigen. Im Gegensatz zum multilateralen Ansatz, bei dem alle WTO-Länder eingebunden sind und das Konsensprinzip gilt, müssen sie dabei nicht auf ärmere Länder Rücksicht nehmen und deren Widerstand fürchten. Diese auch als ‘Mega-Deals’ bekannt gewordenen Verträge stellen neben der Senkung von Zöllen vor allem die Angleichung von Standards und den Investitionsschutz in den Vordergrund. Damit sollen neue Investitionen gefördert und ausländischen Konzernen der Marktzugang erleichtert werden.

Die wichtigsten dieser sogenannten plurilateralen Handelsabkommen sind die Transpazifische Partnerschaft TPP, das transatlantische Freihandelsabkommen TTIP, das kanadisch-europäische Freihandelsabkommen CETA und das Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen TISA.

Die Erweiterung des Handlungsspielraums für Unternehmen und die Beschränkung der staatlichen Regulierung gehen deutlich weiter als in den bestehenden WTO-Abkommen. Dies birgt besondere Gefahren für Schwellen- und Entwicklungsländer, die nicht Teil dieser Abkommen sind und so bei der Ausgestaltung aussen vor bleiben, aber de facto viele der Regeln übernehmen müssten, um nicht den Anschluss an den Welthandel zu verlieren.

Public Eye steht dieser Entwicklung sehr skeptisch gegenüber und setzt sich für eine Weiterführung und das Wiederbeleben des multilateralen Weges ein, damit die internationale Handelspolitik nicht von einigen einflussreichen Industrienationen und deren Grosskonzernen diktiert wird, sondern auch die Entwicklungs- und Schwellenländern ihre Bedürfnisse einbringen können.

Bilaterale Handelspolitik

Seit die Liberalisierungsbemühungen im Rahmen der multilateralen Handelspolitik der Welthandelsorganisation (WTO) ins Stocken geraten sind, setzen viele Länder – so auch die Schweiz – vermehrt auf bilaterale Freihandelsabkommen (FHA). Heute gibt es weltweit rund 400 FHA. Diese Verträge regeln den Schutz geistigen Eigentums, den Handel von Landwirtschafts- und Industrieproduktion, Dienstleistungen und Investitionen zwischen zwei Ländern.

Im Vergleich zu multilateralen Abkommen gehen die Liberalisierungsbemühungen in FHA jedoch weiter. Bei FHA zwischen einem Industrie- und einem Entwicklungsland sind für letztere negative Auswirkungen zu befürchten, da ein stärkerer Patentschutz und ein liberalisierter Finanzsektor Entwicklungsländer teuer zu stehen kommen können. Ausserdem entzieht der geforderte Zollabbau bei Industriegütern dem Land dringend notwendige Mittel für die Armutsbekämpfung. Auch wird ihr politischer Handlungsspielraum zusätzlich eingeschränkt und damit die Möglichkeit, ihre Wirtschaftspolitik auf die eigenen Bedürfnisse auszurichten. Entsprechend warnt UNCTAD, die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung, in ihrem Bericht von 2007:

Die Gewinne der Entwicklungsländer aus verbessertem Marktzugang durch Freihandelsabkommen sind nicht garantiert und könnten sich als kurzlebig erweisen; der Verlust an politischem Handlungsspielraum ist hingegen sicher.

Für die Schweiz sind FHA das wichtigste aussenwirtschaftspolitische Instrument. Gemäss Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) soll damit Schweizer Unternehmen ein möglichst diskriminierungsfreier Zugang zu ausländischen Märkten verschafft und somit die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandortes Schweiz gefördert werden. FHA dienen also einseitig der Durchsetzung eigener wirtschaftlicher Interessen, ohne Rücksicht auf entwicklungspolitische Erfordernisse.

Entsprechend dem  aussenwirtschaftspolitischen Ziel eines stetig verbesserten Marktzugangs hat die Schweizer Handelsdiplomatie v.a. in den vergangenen zehn Jahren ein dichtes Netz von bilateralen Abkommen ausgehandelt. Rund die Hälfte der gegenwärtig über zwei Dutzend FHA wurde mit Entwicklungs- und Schwellenländern abgeschlossen.

Public Eye beanstandet die fehlende Entwicklungsorientierung und Menschenrechtssensibilität der schweizerischen FHA-Politik. Ihre Arbeit konzentriert sich zurzeit auf die FHA mit China, Indien und Indonesien. In Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen in den Südländern sowie im EFTA-Partnerland Norwegen kritisiert Public Eye den intransparenten und demokratisch defizitären Verhandlungsprozess.

Public Eye fordert, dass die Schweiz auf jegliche Forderungen verzichtet, die die nationalen Entwicklungsbemühungen der Verhandlungsstaaten unterlaufen oder die Menschenrechte gefährden könnten. Daher plädiert Public Eye für vorgängige Analysen, welche sensible Bereiche identifizieren, die Forderungen auf ihre entwicklungspolitischen Auswirkungen hin überprüfen und mögliche Gefahren benennen sollen. Die Resultate dieser Studien müssen die Grundlage der Verhandlungen bilden.

Public Eye-Kritik am bilateralen Ansatz ist aber auch grundsätzlicher Natur. Entgegen der Behauptung der offiziellen Schweiz sind nämlich FHA nicht eine Ergänzung zum multilateralen Ansatz, sondern konkurrenzieren diesen. Denn bilaterale Verhandlungen absorbieren beträchtliche Ressourcen und politische Aufmerksamkeit, die sonst den multilateralen Verhandlungen zugutekämen. Damit unterminieren sie das globale Handelssystem. FHA werden daher auch als «Termiten im Handelssystem» dargestellt. Diese wenig schmeichelhafte Bezeichnung stammt nicht etwa aus der globalisierungskritischen Ecke, sondern von Columbia-Professor J. Bhagwati, einem der profiliertesten Befürworter des Freihandels. Er kritisiert, dass FHA das Meistbegünstigungsprinzip untergraben –den Grundsatz, dass allen Vertragspartnern dieselben Handelsvorteile gewährt werden müssen – und damit einen Grundpfeiler des multilateralen Handelssystems ins Wanken bringen. Auch die WTO ist zunehmend besorgt über die massive Ausbreitung von bilateralen Abkommen. Schon 2005 konstatierte ein von ihr in Auftrag gegebener Bericht, dass das Meistbegünstigungsprinzip nicht länger die Regel, sondern vielmehr die Ausnahme darstellt.

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