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© Mark Henley/Panos Pictures

La transparence des paiements implique la publication des flux financiers entre les sociétés et les Etats des pays d’origine des matières premières. Si la transparence des paiements ne permettra pas, à elle seule, d’endiguer la « malédiction des ressources », c’est une condition préalable essentielle pour améliorer la situation.

Seule la publication des paiements des sociétés de matières premières dévolus aux Etats permettra à la société civile des pays producteurs de connaître les montants engendrés par l’exploitation de leurs matières premières – et de demander systématiquement des comptes aux gouvernements sur les recettes générées et leur affectation. La transparence instaure les conditions nécessaires à un développement autonome. Elle permet de créer une relation de confiance entre les citoyens et leur gouvernement et de prévenir la corruption, comme le montre la fiche d’information sur la transparence des paiements (PDF, 3.2 MB) éditée par Public Eye.

Mesures prises sur le plan international

Ces dernières années, la communauté internationale a établi un ensemble de règles sur la transparence des paiements pour les Etats d’origine des matières premières et ceux où siègent les sociétés actives dans le secteur des matières premières. Ces règles se complètent mutuellement.

Illustration: Public Eye Système global de complémentarité en matière de transparence des paiements

Mesures dans les Etats d’origine des matières premières

Le réseau international d’ONG « Publiez ce que vous payez » (Publish what you pay), a thématisé la question de la transparence en 2003 déjà, en lançant l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE).

Pilotée par un comité multipartite (composé d’Etats, d’entreprises et d’ONG), elle définit des règles sur le plan international (type des versements à rendre publics, niveau de détail, etc.). Les membres de l’ITIE sont des pays (et non des entreprises) qui prennent deux engagements : (1) rendre publics les paiements versés par des entreprises de matières premières dans les caisses de l’Etat d’origine des matières premières ; (2) obliger également les entreprises opérant sur leur sol à rendre ces versements publics. En réconciliant ces données, il est possible de déceler des incohérences et d’identifier des cas présumés de corruption ou de mauvaise gouvernance. Comme la Suisse n’est pas un pays producteur de matières premières, elle ne peut pas devenir membre de l’ITIE. C’est toutefois un « pays qui soutient l’ITIE ». La Suisse s’acquitte à ce titre de contributions financières.

L’ITIE est une initiative importante, mais elle ne suffit pas. En effet, des pays particulièrement riches en matières premières, mais réputés pour leur opacité et une corruption endémique (p. ex. l’Angola), ne sont pas membres de l’ITIE car leurs dirigeants n’ont pas la volonté d’améliorer la gestion des ressources naturelles de façon à ce qu’elles profitent au plus grand nombre. Par ailleurs, certains Etats faibles manquent de moyens pour contrôler que les règles édictées soient bien respectées. Enfin, hormis l’exclusion d’un pays membre, l’ITIE ne dispose d’aucun moyen de sanction.

Mesures dans les Etats où siègent les sociétés actives dans le secteur des matières premières

Face aux lacunes de l’ITIE, de plus en plus d’Etats où siègent les entreprises actives dans le secteur des matières premières prennent des dispositions pour renforcer la transparence, en exigeant des sociétés extractives la publication de leurs paiements aux Etats producteurs, indépendamment de leur adhésion ou non à l’ITIE.

En 2013, l’Union européenne a légiféré en ce sens avec la Directive comptable et la Directive en matière de transparence. La quasi-totalité des Etats-membres de l’Union européenne ont aujourd’hui transposé ces directives dans leur droit national. La Norvège et le Canada disposent également de lois similaires depuis 2014, portant le nombre d’Etats dotés de règles sur la transparence des paiements à 30.

En juin 2016, les Etats-Unis ont finalisé les prescriptions de mise en œuvre de leur législation votée en 2010. Celles-ci ont cependant été refusées par le Congrès américain début 2017, après l'élection de Donald Trump. Une manœuvre largement critiquée par la presse internationale et la société civile. Le dossier est à nouveau entre les mains de l’autorité de surveillance des marchés financiers des Etats-Unis, la Securities and Exchange Commission (SEC).

Que fait la Suisse ?

Le secteur suisse des matières premières est essentiellement composé du négoce des matières premières, bien que la plupart des sociétés exercent aussi une partie de leurs activités dans le domaine extractif. La Suisse occupe une position mondiale dominante dans le négoce.

Dans son rapport sur la transparence publié en juin 2014, le Conseil fédéral reconnaît la tendance internationale en faveur d’une plus grande transparence des paiements et admet qu’« en tant que centre international du négoce, la Suisse a la responsabilité de soutenir ces démarches internationales ». En mars 2013 déjà, il recommandait dans son « rapport de base : matières premières » l’examen de dispositions légales en ce sens.

Un projet de loi insuffisant

Cette recommandation a donné lieu à l’élaboration de dispositions spécifiques dans le cadre de la révision du droit de la société anonyme. Or le projet de loi sur la transparence des paiements proposé par le Conseil fédéral est étroitement calqué sur les dispositions adoptées au sein de l’Union européenne, et ne prévoit ainsi pas de soumettre le négoce des matières premières aux dispositions relatives à la transparence des paiements.

Une telle réglementation ne s’appliquerait donc qu’aux sociétés ayant des activités extractives, ce qui limiterait considérablement sa portée. En effet, selon nos estimations qui s’appuient sur une base de données de 544 sociétés actives dans le secteur suisse des matières premières (XLSX, 581 KB), le projet de loi du Conseil fédéral ne concernerait que quatre sociétés. Les dispositions proposées par le Conseil fédéral demeureront par conséquent pratiquement sans effet.

Illustration: Public Eye Seule une poignée de sociétés du secteur des matières premières (1-3%) serait affectée par les dispositions du Conseil fédéral.

En légiférant dans le sens de la proposition du Conseil fédéral, le Parlement suisse participerait certes à renforcer le dispositif international de lutte contre la corruption dans le secteur des matières premières, notamment en comblant un vide juridique sur la transparence des paiements des sociétés extractives, mais l’utilité d’une telle réglementation pour les populations des Etat producteurs de matières premières serait minime si les négociants en sont exclus.

Au contraire, s’il décidait d’amender le projet de loi pour inclure les activités de négoce de matières premières, le Parlement pourrait apporter une contribution très importante : la législation suisse permettrait alors de couvrir un nombre beaucoup plus important de sociétés, ainsi que les paiements significatifs effectués par ces sociétés aux pays producteurs de matières premières.

Les paiements effectués aux gouvernements par des négociants suisses de pétrole sont colossaux

En juillet 2014, Public Eye (anciennement Déclaration de Berne), Swissaid et le Natural Resource Governance Institute (NRGI) ont effectué une étude pionnière qui a permis de quantifier les paiements effectués par des sociétés suisses aux dix principaux pays exportateurs de pétrole brut d’Afrique subsaharienne. Pas moins de 55 milliards de dollars ont ainsi été acquittés aux 10 plus gros pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne au cours des années 2011-2013. Ceci représente le double du total de l’aide au développement perçue par ces pays durant la même période, et 28 fois les montants de l’aide versée par la Confédération à l’ensemble du continent. Dans des pays comme le Nigéria ou la Guinée Equatoriale, 20 à 35 % des recettes publiques dépendent de négociants suisses.

Illustration tirée du rapport «Big Spenders: Les négociants suisses, le pétrole africain et les risques de l'opacité» Importance des paiements de négociants suisses pour les dix plus gros pays producteurs de pétrole d'Afrique subsaharienne, 2011–2013.

Si le négoce de matières premières n’est pas inclus dans les dispositions en matière de transparence, une partie considérable des revenus étatiques issus de la vente des matières premières resteront dans l’ombre, à savoir celle qui n’est pas payée en espèces, mais en matières premières. Dans le secteur du pétrole en particulier, il est habituel pour les sociétés extractives de s’acquitter d’une partie de ce qu’elles doivent aux Etats d’origine des matières premières en cédant du pétrole brut (et non pas des flux financiers en espèces) aux sociétés pétrolières nationales, qui le revendent ensuite, souvent à des négociants.

Or, les premiers rapports publiés sur la transparence des paiements des sociétés extractives montrent que même si la valeur du pétrole que ces sociétés cèdent à l’Etat est indiquée en espèces, aux prix du marché, cette valeur ne correspond pas aux recettes effectivement encaissées par les sociétés pétrolières nationales qui commercialisent ce pétrole.

Source: Swissaid, Public Eye Les ventes de pétrole par les états producteurs restent opaques.

Les directives de l’UE portent uniquement sur les flux financiers 1 et 2, tandis que les flux 3 et 5 sont (en partie) déclarés par les pays membres de l’ITIE. Le flux financier 4 (paiement des négociants en matières premières), pourtant essentiel pour les finances publiques, n’est couvert par aucune législation. Une telle publication est indispensable pour s’assurer que les paiements effectués aux sociétés pétrolières nationales – exposées au risque de corruption – sont portés au crédit du Trésor public. Cette lacune doit être comblée afin de soumettre les négociants en matières premières aux mêmes exigences que les sociétés extractives.

Un négociant suisse a déjà senti le vent tourner : la société Trafigura est aujourd’hui la seule à publier volontairement les paiements effectués aux sociétés pétrolières nationales. Cette initiative de la part d’un des principaux acteurs du négoce helvétique montre que la transparence des paiements n’entraine pas de désavantages compétitifs et ne représente pas une surcharge bureaucratique insurmontable.

Les données publiées par Trafigura montrent par ailleurs qu’entre 2014 et 2015, 87 % des 31 milliards de dollars dépensés par le négociant pour obtenir du pétrole brut auprès de pays producteurs ont été encaissés par des entreprises publiques d’Etats non-membres de l’ITIE, donc par des Etats qui ne sont soumis à aucune exigence de transparence. Ces chiffres soulignent une fois encore l’importance de réglementer cette activité dans les Etats où les sociétés sont domiciliées.

En refusant d’agir, la Suisse, plaque tournante du négoce dans le monde, bloque le processus vers la transparence des paiements dans le secteur du négoce des matières premières. Elle n’assume en aucun cas sa « responsabilité particulière », pourtant reconnue par le Conseil fédéral.