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© Mark Henley/Panos Pictures

Zahlungstransparenz bedeutet, dass Zahlungsströme zwischen Rohstoff-Firmen und Rohstoff-Ländern (nicht aber zwischen Privaten) offengelegt werden. Zahlungstransparenz alleine löst zwar nicht alle Probleme, sie ist aber eine zwingende Voraussetzung für erste Fortschritte bei der Bekämpfung des Rohstoff-Fluchs.

Erst die Offenlegung der staatlichen Rohstoffeinnahmen erlaubt es der lokalen Zivilgesellschaft, ihrer Regierung kritische Fragen zu stellen und sie auch für ihre Verteilung der Rohstoffgewinne systematisch zur Rechenschaft zu ziehen. Transparenz ist also klassische Hilfe zur Selbsthilfe und zugleich ein gutes Mittel zur Vertrauensbildung und Korruptionsprävention, wie auch das von Public Eye publizierte Infoblatt zur Zahlungstransparenz (PDF, 3.2 MB) zeigt.

Massnahmen zur Zahlungstransparenz auf internationaler Ebene

Die internationale Gemeinschaft hat in den letzten Jahren mit verschiedenen Instrumenten einen globalen Transparenzstandard mit geteilter Verantwortung zwischen Gast- und Heimatstaaten der Rohstofffirmen etabliert, welche sich gegenseitig ergänzen.

Illustration: Public Eye Globales, sich ergänzendes System der Zahlungstransparenz

Massnahmen in Gaststaaten von Rohstofffirmen

Angestossen durch das globale NGO-Netzwerk «Publish What You Pay» (PWYP) (in dem sich auch Public Eye engagiert), wurde das Prinzip der Transparenz von Finanzflüssen im Rohstoffsektor bereits 2003 von der Extractive Industry Transparency Initiative (EITI) aufgegriffen.

In einem Multistakeholder-Gremium von Staaten, Firmen und NGOs werden international die Regeln festgelegt (Art der offenzulegenden Zahlungen, Detailgrad etc.). Mitglied von EITI sind Länder (und nicht Firmen), die sich zu zwei Dingen verpflichten: (1) Offenlegung der Zahlungseingänge von Rohstofffirmen in die Staatskasse, (2) Verpflichtung der dort operierenden Unternehmen, diese Zahlungen ihrerseits ebenfalls offenzulegen. So können Diskrepanzen und allfällige Veruntreuungen entdeckt werden. Die Schweiz als Nicht-Rohstoffland kann nicht EITI-Mitgliedland werden, ist aber «Supporting Country» und zahlt Beiträge.

EITI ist wichtig, reicht aber nicht aus, weil besonders intransparente Länder (z.B. Angola) aus "gutem Grund" nicht EITI-Mitglied sein wollen und schwachen Staaten die Möglichkeiten zur Überprüfung fehlen. Abgesehen vom Ausschluss eines Landes aus der Initiative stehen der EITI keine Sanktionsmöglichkeiten zur Verfügung.

Massnahmen in Sitzstaaten von Rohstofffirmen

Angesichts der Schwächen von EITI haben immer mehr Sitzstaaten von Rohstofffirmen (= Staaten, in denen die Rohstoffunternehmen domiziliert sind) Massnahmen zur Verstärkung der Transparenz ergriffen: Sie verpflichten die Rohstofffirmen zur Publikation ihrer Zahlungen an Regierungen aller Länder, unabhängig von deren EITI-Mitgliedschaft.

2013 hat die Europäische Union die genau in diese Richtung zielenden Rechnungslegungs- und Transparenzdirektiven verabschiedet. Fast alle EU-Mitgliedsländer haben die Direktiven inzwischen in nationales Recht umgesetzt. Norwegen und Kanada verfügen seit 2014 über ähnliche Gesetze, was die Zahl der Länder mit Regeln zur Zahlungstransparenz auf 30 erhöht hat.

Im Juni 2016 haben die USA die Ausführungsbestimmungen einer 2010 beschlossenen Transparenz-Gesetzgebung verabschiedet. Nach der Wahl von Donald Trump hat der US-Kongress diese Bestimmungen indessen widerrufen, was von der internationalen Presse und der Zivilgesellschaft scharf kritisiert wurde. Derzeit liegt das Dossier wieder in den Händen der US-Börsenaufsichtsbehörde SEC (Securities and Exchange Commission).

Und die Schweiz?

Der Schweizer Rohstoffsektor umfasst neben Förderaktivitäten vor allem den Handel: Hier nimmt die Schweiz eine weltweit führende Stellung ein.

Im Transparenzbericht (Juni 2014) anerkannte der Bundesrat, den «internationalen Trend» hin zu mehr Zahlungstransparenz, und dass als «international führender Rohstoffhandelsplatz die Schweiz eine besondere Verantwortung (trägt), die internationalen Bemühungen für mehr Transparenz zu unterstützen.» Der Bericht empfiehlt die Prüfung einer Vernehmlassungsvorlage zur Zahlungstransparenz. Bereits im Rohstoffbericht vom März 2013 kündigt der Bundesrat eine solche im Rahmen der Aktienrechtsrevision an.

Unzureichende Gesetzesvorlage

In der im November 2016 in die Vernehmlassung geschickte Vorlage zur Revision des Aktienrechts wird aber ausgerechnet der Rohstoffhandel von der Pflicht ausgenommen, alle Zahlungen an Regierungen offenzulegen. Die Vorschriften kämen damit nur bei Firmen zur Anwendung, die Rohstoffe fördern, was ihre Reichweite sehr stark einschränkte. Denn vom Gesetzesentwurf des Bundesrates wären gemäss unserer Einschätzung, die sich auf eine Datenbank mit 544 Schweizer Rohstofffirmen (XLSX, 581 KB) stützt, lediglich vier Schweizer Rohstofffirmen mit Förderaktivitäten betroffen. 

Illustration: Public Eye Von 544 Schweizer Rohstoffunternehmen wäre lediglich eine Handvoll (1-3%) betroffen.

Falls das Parlament dem Bundesrat folgt, würde die Schweiz zwar das internationale Dispositiv im Kampf gegen die Korruption im Rohstoffsektor stärken, indem es eine Lücke in Bezug auf die Zahlungstransparenz von Rohstoffförder-Firmen schliesst. Aber der Nutzen dieser Gesetzgebung für die Bevölkerung rohstoffreicher Länder wäre ohne Einbezug des Rohstoffhandels minim.

Falls das Parlament den Rohstoffhandel in das Gesetz einbezöge, könnte die Schweiz dagegen einen entscheidenden Beitrag leisten: Die Schweizer Gesetzgebung würde eine grosse Zahl von Firmen und deren umfangreichen Zahlungen an die Regierungen rohstoffreicher Länder in den globalen Transparenzstandard einbinden.

Immense Zahlungen von Schweizer Rohstoffhandelsfirmen an Regierungen

Im Juli 2014 haben Public Eye (damals EvB), SWISSAID und das Natural Resource Governance Institute (NRGI) eine Pionierstudie vorgestellt, welche erstmals Zahlungsströme zwischen der Schweiz und ausgewählten Ländern quantifizierte. Allein für die grössten zehn afrikanischen Ölländer südlich der Sahara betrugen sie zwischen 2011 und 2013 mindestens 55 Mrd. USD. Das ist das Doppelte der gesamten weltweiten Entwicklungshilfe an diese Länder, und das 28-fache der öffentlichen Entwicklungshilfe des Bundes an den gesamten Kontinent. In Ländern wie Nigeria oder Äquatorialguinea hängen 20 bis 30% aller Staatseinnahmen von Schweizer Rohstoffhandels-Firmen ab.

Relevanz der Zahlungen von Schweizer Handelsfirmen für die 10 grössten Ölländer Afrikas südlich der Sahara, 2011-2013.

Ohne den Einbezug des Rohstoffhandels in die Transparenzbestimmungen bleibt selbst der Ertrag eines beträchtlichen Teils der Zahlungen von Förderfirmen im Dunkeln: derjenige nämlich, der nicht in Geld, sondern in Rohstoffen geleistet wird. Vor allem in der Ölgewinnung ist es üblich, dass die Firmen einen Teil dessen, was sie den Förderländern schulden, als Rohöl der staatlichen Ölgesellschaft überlassen, die dieses Öl dann weiterverkauft.

In den Berichten, z.B. unter der britischen Umsetzung der EU-Rechnungslegungs- und Transparenzrichtlinien, wird der Wert des Öls zwar nach Marktpreisen in Geldwerten angegeben. Dies entspricht aber nicht den Einnahmen, welche die nationalen Ölgesellschaften durch den Weiterverkauf tatsächlich erzielen.

Grafik: Swissaid, Public Eye Berichterstattung unter Transparenzgesetzen in Grossbritannien (GB) und der EU

Die EU-Gesetze erfassen lediglich die Zahlungsströme 1 und 2, während 3 und 5 (teilweise) in EITI-Ländern deklariert werden. Nirgends abgedeckt ist aber der entscheidende Zahlungsstrom 4, die Zahlungen der Rohstoffhändler. Deren Offenlegung ist zentral, denn nur so kann überprüft werden, ob in den Transaktionen zwischen Rohstoffhändlern und den oft korruptionsanfälligen staatlichen Ölgesellschaften (PDF, 5.1 MB) alles mit rechten Dingen zu- und hergeht. Diese Lücke sollte geschlossen werden, indem man den Rohstoffhandel den gleichen Bestimmungen unterstellt wie die Rohstoffförderung.

Ein Schweizer Rohstoffhändler hat die Zeichen der Zeit bereits erkannt: Trafigura publiziert als derzeit einzige Handelsfirma auf freiwilliger Basis ihre Zahlungen an staatliche Ölgesellschaften. Diese Initiative eines der grössten Schweizer Unternehmen belegt, dass Zahlungstransparenz im Rohstoffhandel keine Wettbewerbsnachteile und auch keine unüberwindlichen bürokratischen Hürden mit sich bringt.

Die von Trafigura publizierten Zahlen legen offen, dass 87% der über 31 Mrd. USD, die 2014 und 2015 vom Genfer Rohstoffhändler an staatliche Firmen flossen, an Nicht-EITI-Länder gingen, also an Länder ohne jegliche Transparenzbestimmungen.Ein weiterer Beleg für die Notwendigkeit entsprechender Vorschriften in den Sitzstaaten von Rohstoffhandels-Firmen.

Solange sich die Schweiz als weltgrösster Handelsplatz nicht bewegt, kommt die Zahlungstransparenz im Rohstoffhandel nicht vom Fleck und die Schweiz wird der vom Bundesrat anerkannten «besonderen Verantwortung» in keiner Art und Weise gerecht.